Introducción
Este trabajo retoma exámenes previos sobre el papel de las organizaciones de la sociedad civil en el ámbito local e internacional. La investigación sostiene la hipótesis ampliamente difundida en varios estudios académicos de que la complejidad en la definición de la sociedad civil (SC) no solo ha convertido a la investigación sobre este tema en ardua, sino que ha aportado para que el campo de acción de la SC no esté bien determinado.
Una vez planteada la dificultad del análisis de la sociedad civil, estudiaremos el espectro de su acción y la identificaremos como un actor de creciente importancia en las relaciones internacionales. En estén contexto, procuraremos definir el concepto de sociedad civil internacional, y hacer un repaso a las distintas organizaciones que la conforman, tales como las Organizaciones no Gubernamentales Internacionales (IONG’s), movimientos sociales y políticos, campañas internacionales, tanques de pensamiento, etcétera.
Se terminará analizando el caso ecuatoriano, en relación a la existencia o no de entidades organizadas de la sociedad civil en cuanto a su perspectiva internacional, su relación con las entidades del estado, en especial con el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, y su papel en la definición de la política exterior, en especial en foros multilaterales, y se abordarán estrategias para mejorar las condiciones de negociación para lograr que las aspiraciones de estos actores se incorporen a los mecanismos de toma de decisiones de política exterior en el Ecuador.
Sociedad Civil Internacional (SCI): actor del sistema mundial
Antes de iniciar el estudio de la sociedad civil internacional, y tal como hemos enunciado anteriormente, es necesario realizar un seguimiento a la evolución histórica de la sociedad civil. Varios autores han procurado identificar el papel y la función de este actor dentro de las esferas de toma de decisiones políticas de manera directa o indirecta. Adicionalmente, las muy distintas aproximaciones que los estudiosos han tenido sobre la sociedad civil han contribuido a que su definición no sea todavía demasiado clara.
Por esta razón, la investigación sobre este tema ha tomado en cuenta la evolución histórica del concepto de sociedad civil, en base de algunos conceptos, como pueden ser los siguientes[1].
Visión conceptual de SC como actor distinto a sociedad político-gubernamental, militar y mercado.
Visión del concepto de la SC como articuladora de los derechos e intereses individuales versus los grupales y públicos.
Visión sobre el concepto de SC en cuanto a su nivel organizativo e institucional de acción colectiva.
Análisis de la sociedad civil como un actor pasivo de las relaciones político-sociales de una nación-estado, versus la idea de una sociedad civil activa, participativa e influyente de las decisiones políticas.
La SC como actor complementario de la acción de la sociedad política estatal, versus el concepto de SC como antagonista y denunciante del Estado.
La SC como un actor coherente y homogéneo, en contraposición de una SC como ente plural y con limitada coherencia de acción y poder de articulación.
La SC como ente dador y retenedor de soberanía frente al Estado dentro de un sistema político dado y los limites de la acción frente a los ámbitos de representación.
Precisamente sobre estos dos últimos puntos, el análisis se enfoca sobre los límites y campos de acción de la SC, ya que las distintas definiciones planteadas demuestran claramente que al tratar de definirla se procura limitar deontológicamente su participación dentro de la esfera de toma de decisiones. El debate planteado por el liberalismo de Thomas Hobbes y John Locke acerca del papel de las organizaciones de la sociedad civil como intermediarias de los intereses particulares frente al Estado, continuado por el contrato social de Rousseau y el papel regulador del Estado para evitar el predominio de la clase propietaria sobre el resto de la sociedad, culmina entonces en la aproximación del filósofo alemán Immanuel Kant, quien introduce finalmente una dimensión deontológica al afirmar que el individuo debe ser visto como un fin en si mismo y sugiere que una aproximación funcionalista de la SC significa que debe ser analizada como distinta del Estado[2].
Sobre el concepto de SC, el reconocido politólogo Jeffrey Alexander, en su obra “Sociedad Civil” (2000) señala que esta “…debe ser concebida como una esfera solidaria desde la cual cierta clase de comunidad universalizada viene a definirse y hasta cierto punto a reforzarse. La opinión pública muestra el grado en que existe esta comunidad solidaria; además ella posee sus propios códigos culturales y sus narrativas en un idioma democrático (...) y se hace visible a través de un conjunto característico de prácticas interaccionales, como civilidad, igualdad, criticismo y respeto”. (Citado en Morera Herrera, 2007). Esta definición ha resistido las críticas de los intelectuales de izquierda que utilizan argumentos de la lucha de clases y la naturaleza competitiva del capitalismo para aportar dimensiones menos “bondadosas” al concepto de sociedad civil.
En este orden de investigación, sin duda los analistas identificados con el pensamiento liberal han contribuido decididamente al estudio de los orígenes, conceptos y evolución de la sociedad civil internacional, y ubican su nacimiento en la Primera Internacional Socialista. Por ejemplo Colás, plantea que “... con anterioridad al despliegue actual del proceso de globalización, se ha ido conformando históricamente una sociedad civil internacional, configurada originalmente por movimientos sociales de viejo cuño, como el movimiento obrero o los movimientos campesinos, que trascienden en su accionar las fronteras nacionales” (citado en Servin, 2000)
Pero ¿Cuáles son las diferencias entre la SC y la SCI? Sobre este punto, es necesario reconocer que este debate es de suma trascendencia al momento de intentar producir una hipótesis sobre el concepto de sociedad civil internacional. Para fines de este trabajo se considera a la SCI como un actor básicamente gregario y definido por el conjunto de organizaciones que la conforman, y se toma en cuenta algunos aspectos que la diferencian de la SC como su campo de acción, sus relaciones con los otros actores del sistema internacional (en especial estado-naciones), su búsqueda de reconocimiento internacional, su interés de influencia sobre la agenda mundial, etcétera. El tomar en cuenta estos elementos permite realizar un mejor análisis sobre las diferencias y semejanzas de ambos conceptos (SC vs SCI) y reflexionar acerca del ámbito de acción de la SCI como un actor de creciente importancia y relativo poder en las relaciones internacionales, sobre todo, en cuanto a su capacidad de acaparar las esferas de influencia dentro del sistema internacional y eventualmente reemplazar a los otros actores internacionales, como el estado-nación, a pesar de su definición en constante evolución y su a menudo sobre-dilatación de ámbitos de acción.
Si bien varios académicos han reflexionado sobre la creciente importancia de los actores no tradicionales dentro de las relaciones internacionales, es necesario, para fines analíticos y prácticos aclarar que no todos los actores no estatales pueden caber dentro del concepto de SCI. Las corporaciones multinacionales o algunos grupos nacionalistas que buscan el poder por medio de la lucha armada, no pueden estar dentro de la misma categoría que Organizaciones no Gubernamentales Internacionales (IONG’s), ONG’s nacionales con cierto alcance en las relaciones transnacionales, movimientos sociales y religiosos, campañas internacionales, tanques de pensamiento, etcétera. (Razón por la que no son objeto de análisis en este trabajo). El debate en este punto se refiere a que las Corporaciones Transnacionales buscan influir en el ámbito político al ejercer presión sobre gobiernos extranjeros, o utilizando a los agentes diplomáticos y decisores políticos de sus países de origen para lograr prerrogativas que coadyuven a su fin de lucro, igualmente que la meta de varios grupos armados es la de lograr poder político y control sobre el Estado, lo que les excluye como organizaciones de la SCI (Willets, 361).
No obstante de esta aclaración, y tomando como fundamento los estudios de Robert Keohane (2002), el reciente capítulo del conflicto entre El Ecuador y Brasil, en el que intervienen también otros actores no estatales, como son principalmente la empresa brasileña Norberto Odebrecht, medios de comunicación de ambos países, organizaciones internacionales de solución de controversias y otras empresas locales, exponen claramente la Interdependencia entre los actores del sistema internacional en este particular episodio, ya sean estatales o no, lo que exige entonces de que se enfoque esta crisis holísticamente y en especial de manera pragmática.
El debate sobre el desarrollo de las relaciones transnacionales por medio de actores no tradicionales del sistema internacional ha sido introducido, como se mencionó anteriormente, por Robert Keohane y Joseph Nye en varios escritos, especialmente en Transnational Relations and World Politics, (1972) el cual constituye el primer estudio académico sobre la nueva política transnacional. Partiendo de estas ideas, debemos reconocer que la SCI se ha desarrollado por varios factores relacionados con la globalización como la mejora de las comunicaciones, el creciente número de organizaciones de la SC que buscan defender sus intereses a nivel global, la creciente institucionalidad de la IONG’s que han desarrollado infraestructura y reconocimiento global en las últimas décadas, logrando así afianzar su poder de influencia en las esferas internacionales formales e informales y, en mi concepto, el creciente y amplio abanico de temas de la agenda internacional que los Estados no pueden o no quieren tratar, produciendo así la pregunta acerca de los limites de la acción de la SCI y sus organizaciones. Adicionalmente, gracias al vínculo entre la globalización y el desarrollo de las nuevas tecnologías, se ha creado un espacio para la sociedad civil internacional en la formación de la opinión pública por medio del acceso a medios y soportes alternativos (la creación de la “aldea global”).
A la hora de aterrizar conceptos al caso ecuatoriano, podemos ver que la capacidad de operación de la sociedad civil es bastante limitada, entre otras razones, porque el sistema político nacional ha sido diseñado tradicionalmente para que el Estado cope la mayor cantidad de tareas, y por tanto espacios de poder. De hecho, la Nueva Constitución Política del Estado, aprobada recientemente por la gran mayoría de ecuatorianos, refuerza y amplia las potestades del Estado, y, en mi concepto, termina por eclipsar las acciones de la sociedad civil y limita ambos, su campo de acción, y su proyección internacional.
Entendiendo el campo de acción de la SCI
Luego de percibir a la SCI no solamente como un producto del desarrollo de las relaciones transnacionales, sino como este intento de “conjunto de personas (jurídicas)” que representan los intereses de los individuos de una manera conjunta, orgánica y plural, creando una especie de “tejido social internacional”, es necesario determinar que precisamente lo distinto de los intereses de los grupos de la SCI crea realidades variadas opuestas y a menudo conflicto de intereses. En primer lugar, la especialización de cada organización en temas distintos, los cuales a menudo están subdivididos en otros más pequeños, nos muestra que el papel desempeñado por la SCI ha ampliado la agenda internacional, introduciendo al debate nuevos temas o poniendo en la palestra varios tópicos que habían sido relegados a agendas de menor importancia. Es necesario reconocer que el poder relativo de las distintas instituciones de la SCI puede ser medido con lo que algunos autores como Peter Willets describen como dominios políticos, refiriéndose al “conjunto de cuestiones políticas que deben ser decididas en conjunto ya que están ligadas por los procesos políticos de una organización internacional. Por ejemplo, si la política financiera es resuelta por el Fondo Monetario Internacional, un dominio político puede cubrir varios temas como política financiera incluido desarrollo, medio ambiente y temas de género”. (371)
Es en este tipo de temas en los cuales las organizaciones de la SCI, encabezadas por las IONG’s y los “tanques de pensamiento”, ejercen su dominio político y su real poder de influencia. La gran diversidad de temas de la agenda internacional exigen del trabajo especializado no solo de agencias estatales, sino de organizaciones no gubernamentales que idealmente defienden intereses más amplios que los de un grupo nacional y que por tanto añadirían una dimensión ética al tratamiento de un tema específico. Temas como las estrategias de desarrollo humano, el cuidado de la biodiversidad en especies específicas, la defensa del derecho humanitario en la erradicación de minas antipersonales, la condonación de la deuda a países inviables, o los mecanismos de comercio alternativo son algunos de los temas en los cuales el papel de la SCI es relevante y a menudo decisivo. No obstante, sería ingenuo no reconocer el hecho de que cada organización tiene su agenda propia, lo que aporta sin duda al corporativismo y a la difusión de acciones.
Esta parte del análisis resulta determinante en cuanto es capaz de otorgarnos una visión más objetiva de la relevancia de las organizaciones de la SCI y sus ámbitos de acción. Es necesario entonces analizar el papel de la SCI en las relaciones supra-nacionales en cuanto a su relación con los otros actores, en especial los Estados. Michael W. Foley y Bob Edwards, en su artículo “The Paradox of Civil Society”, realizan una pormenorizada investigación sobre este tema y apuntan que el debate sobre sociedad civil versus sociedad política no termina de arrojar resultados definitivos, e identifican dos líneas de pensamiento. Por un lado, los conceptos denominados “Sociedad Civil 1”, que ponen énfasis al estilo de la vida en asociación, particularmente en cuanto desarrolla patrones de civilismo en las acciones de los ciudadanos en un régimen democrático (que tiene como uno de sus máximos representantes a Robert D. Putnan y sus ideas sobre el “tejido social”), mientras que los argumentos de “Sociedad Civil 2” se refiere a un ámbito de acción independiente del Estado y que por esa condición es capaz precisamente de crear resistencia a un régimen autoritario, como lo ocurrido en Europa del Este y Latinoamérica (Antonio Gramsci en Foley y Edwards, 38-9).
Estos conceptos nos pueden ayudar a entender cual debería ser el papel de la sociedad civil y trasladar el análisis a la SCI en cuanto a que las organizaciones que la conforman son o no actores que ayudan a la gobernabilidad mundial. Es Putnan, refiriéndose al papel de la sociedad civil, y sobre los conceptos de Mancur Olson, quien señala que “Mientras más densos sean los lazos en una comunidad, mayor será la probabilidad de que los ciudadanos sean capaces de cooperar para muto beneficio”, “el capital social, si toma cuerpo en redes horizontales de compromisos civiles, mejora el desempeño de la política y la economía, en vez de lo contrario: Sociedad fuerte, economía fuerte; sociedad fuerte, estado fuerte”. (Traducción libre)
¿Es este argumento trasladable al ámbito internacional?, considero que si bien las relaciones internacionales tienen todavía como principal actor a los estados y su principal dinámica es la relación con sus pares, las nuevas realidades de la globalización han desarrollado el creciente poder de la SCI, representada en sus distintas organizaciones, las cuales procuran reducir los términos de anarquía del sistema internacional y colaboran, en cuanto su trabajo sea constructivo, a crear mejores “condiciones de gobernabilidad mundial” (Jordan, 2003). Considero que la SCI cumple cada vez más un rol de complementariedad de los entes estatales, los cuales están limitados en su acción por una gran cantidad de variables, entre las cuales se puede señalar por ejemplo, que cada Estado por separado no es una unidad coherente, ágil y homogénea (Keohane y Nye; Willets, 359) y que son los movimientos y organizaciones civiles internacionales los que cierran la brecha de la acción política internacional, la cual ha menudo es bastante ancha.
Ha sido precisamente el trabajo de varias organizaciones de la SCI el que ha merecido el reconocimiento por parte de la comunidad internacional. Recordemos que la ONU ha otorgado el estatus de consultivas a varias IONG’s dentro del ECOSOC, en tres categorías.
Un grupo pequeño de ONG’s que tienen un estatus alto, envueltas en la mayoría de actividades del Consejo;
ONG’s especializadas, envueltas en pocos campos de actividad y que tienen gran reputación en ellos; y
Un conjunto de ONG’s que hacen contribuciones aisladas al Consejo (Willets, 366).
Si bien constituye de gran importancia el hecho de que varias organizaciones de la SCI sean reconocidas por la ONU, no es menos cierto que el foro de Naciones Unidas ha ido perdiendo su importancia por varias razones muy conocidas como burocracia, lentitud, politización y complejidad en los procesos de toma de decisiones. Por esta razón, es necesario ampliar el espectro de análisis a las organizaciones de la SCI que actúan también en otros ámbitos y que han demostrado su importancia en otros regímenes internacionales trabajando junto a los responsables de las decisiones de política exterior de varios países. En este punto cabe señalar que ONG’s separadas buscan primero reconocimiento nacional en algunos países antes de formar una IONG, en una especie de federación informal, a fin de intercambiar información y aprender de las experiencias de cada una (Willets, 368). En este sentido, debemos considerar que el grado de institucionalización de las ONG’s puede resultar un factor determinante a la hora de medir su efectividad a nivel internacional, ya que se pueden crear lazos relajados que sean efectivos para alcanzar objetivos específicos, por ejemplo campañas internacionales, o por el contrario lazos institucionales muy fuertes que lleguen a ocasionar ineficacia del trabajo (Organizaciones de la SCI de estructura inflexible y vertical). Adicionalmente, existe una variedad de ONG’s llamadas híbridas en las cuales trabajan el gobierno e individuos de la sociedad civil, como la Cruz Roja Internacional, la Unión Conservacionista Internacional, La Asociación Internacional de Transporte Aéreo, etcétera, las cuales complican aún más la definición de SCI.(Willets, 370)
Dentro de la investigación, y llegado a estas alturas del proceso reflexivo, sería importante identificar a las principales organizaciones de la SCI, cuales son sus actividades, objetivos y visión sobre su trabajo en el sistema internacional y el papel de la SCI en general dentro de dicho sistema. A fin de realizar esta investigación, sería deseable replantear el análisis de las organizaciones de la SCI y dividirlas por actividad o sede principal e investigar sobre sus miembros, su importancia, mecanismos de financiamiento, etcétera, y luego poner énfasis especial sobre aquellas que sean más activas en el Ecuador para así determinar en realidad cual es su campo de acción, su nivel de importancia y su oportunidad de cooperación[i]. Considero que la conciencia de grupo sobre pertenecer a la SCI para estas organizaciones es de real trascendencia, y se debe valorar de manera especial el hecho de de si estas organizaciones efectivamente se ven a si mismas como de la SCI, ya que probablemente varias ni siquiera tomen en cuenta este concepto, mientras que otras tendrán claro que si son parte de ella. Más allá del ejercicio de “auto-reconocimiento”, es claro que existen organizaciones que poseen un peso importante dentro del contexto internacional y constituyen jugadores de creciente relevancia en el sistema internacional. Por ejemplo, Amnistía Internacional, Greenpeace, La Iglesia Pentecostal, Campaña Jubileo 2000, etcétera.
Uno de los retos de este Ministerio es mejorar el entendimiento y cooperación con los actores no estatales en el ámbito internacional para saber como enfrentarlos o aliarnos con ellos en caso de una negociación multilateral, siempre en consideración a los intereses de la política exterior del país. Por otro lado, y tal y como se argumentó anteriormente, la base de un sistema político democrático no sólo radica en un estado fuerte, sino en una sociedad civil fuerte, tanto a nivel nacional como internacional. En este sentido, la Cancillería ecuatoriana tiene una responsabilidad importante en ayudar a construir las organizaciones de la sociedad civil ecuatorianas, y reforzarlas institucionalmente, para que se conviertan en socios estratégicos en la consecución de los objetivos de la política exterior. Esta acción debería coadyuvar al proceso de proyección de éstas como organizaciones de creciente influencia en el ámbito de la toma de decisiones del sistema internacional. A mi juicio, un excelente intento en este sentido fue promovido por este Ministerio a través del Planex, no obstante, el seguimiento del mismo ha quedado en un segundo plano ante las coyunturas actuales y las decisiones del actual gobierno en cuanto a las prioridades de la política exterior ecuatoriana.
Relaciones Bilaterales y multilaterales, el papel de las SCI.
Una de las debilidades en el establecimiento de relaciones orgánicas de cooperación y diálogo político entre el Ecuador y por ejemplo, sus pares centroamericanos ha sido la debilidad de la integración en varios aspectos, entre ellas, la no participación de los actores no estatales (SCI) en los intentos de acercamiento. En este sentido, el investigador Gustavo Guzmán Manrique, y refiriéndose a la relación entre la Comunidad Andina de Naciones (CAN), y el Sistema de Integración Centro Americano (SICA), indica que el análisis nos nuestra “dos regiones cultural y geográficamente cercanas pero con escasos vínculos e iniciativas comunes para ampliar y profundizar sus relaciones.” (2005)
A mi juicio, uno de los aspectos en los que la relación bilateral del Ecuador con otros países es débil, en cuanto a la consecución de los objetivos de política exterior, es el escaso (por no decir nulo) involucramiento de las organizaciones de la sociedad civil en los planes de integración sostenida. En el caso de la cooperación del Ecuador con los países centroamericanos, esta realidad es sumamente patente, y en especial en las relaciones ecuatoriano-costarricenses, donde los espacios otorgados por Costa Rica para su relaciones con actores no estatales es amplia, pero donde no se incluye a organizaciones de la SC ecuatorianas, lo que influye directamente también en las relaciones entre los dos estados.
El apalancamiento que reciben las organizaciones de la Sociedad Civil está determinado también por la imagen del país donde tienen su origen o sede permanente. En este sentido, Costa Rica ha apoyado iniciativas de la sociedad civil enmarcadas en sus objetivos de política exterior, como son los temas medioambientales y de desarme[ii].
Sobre el caso del Ecuador, el debate sobre la participación de la sociedad civil en el plano internacional, toca ineludiblemente el tema migratorio. Precisamente sobre este tema, Alberto Acosta y Jaime Atienza señalan “cabría preguntarse cuál puede ser el aporte organizativo y democrático que puede provocar la emigración por efecto del contacto con prácticas políticas sustentadas en un mayor respeto a la participación ciudadana, existentes en los países del “primer mundo”. Este potencial podría verse a su vez limitado en la medida que los y las compatriotas que retornan, al escalar posiciones en la estructura social gracias a los bienes materiales y no materiales acumulados en el exterior, no sólo que pueden ser susceptibles de prácticas rentísticas en lo económico, sino que también pueden asumir posiciones y actitudes propias de sectores de clase media timoratos frente al cambio, lo que les transformaría en factores conservadores.”
El transnacionalismo, es decir la participación de organizaciones de la SC en el plano internacional, en el caso del Ecuador se refleja casi exclusivamente en la migración y en las distintas organizaciones que han sido creadas por los migrantes para defender sus derechos. No obstante, las organizaciones de migrantes no ha sido capaces de trascender en otras esferas, ni de lograr por ejemplo, representación política, como si lo han hecho otros colectivos de migrantes en países como Estados Unidos, por medio de representantes en la función legislativa. Por otro lado, los grupos integrantes de la sociedad civil, en el caso ecuatoriano no están bien definidos ni han logrado una participación relevante en las decisiones de política exterior, más que en el tema migratorio, y han dejado a un lado aspectos de trascendencia internacional como los temas ambientales, económicos, comerciales, de seguridad, etcétera. Esto sin duda significa una debilidad en la consecución de los objetivos de la política exterior ecuatoriana, y un divorcio entre los receptores y los decisores de las acciones internacionales del Ecuador.
La complejidad en la definición de SC se debe a varios factores que han sido repasados a lo largo de la investigación, y es precisamente esa dificultad lo que hace que se convierta en un actor débil por ser plural y a menudo desarticulado, y a la vez muy fuerte a causa de sus múltiples campos de acción y su capacidad de movilización y trabajo de campo. En el caso del Ecuador esta difusión de esfuerzos es aún más patente, como se detalló en los párrafos anteriores.
Uno de los aspectos más importantes sobre la sociedad civil y su actuación internacional es, como lo señalan varios autores, es que ésta se constituye en un actor de gran relevancia en la gobernabilidad nacional e internacional, en sistemas democráticos locales y también dentro del sistema internacional, ya que la SC y la SCI son en mi opinión, junto con los medios, los más importantes catalizadores de los mecanismos de rendición de cuentas (accountability) dentro de los sistemas políticos de representación.
El intentar definir a la SCI nos hace ver que ella ha superado su campo de acción desde el punto de vista deontológico y su trabajo puede resultar deficiente en algunos temas, no obstante, esta debilidad ocurre con mayor incidencia en el ámbito nacional cuando el Estado es impotente y las distintas organizaciones de la sociedad civil acaparan los espacios de poder a fin de mostrar a sus intereses particulares como de toda la sociedad.
Como Manuel Orozco señala “El desarrollo económico es un proceso complejo que pasa por integrar una variedad de actores e instituciones para poner en marcha estrategias sólidas de largo plazo. Esto puede implicar integrar nuevos participantes y ajustarse a realidades cambiantes. La naturaleza compleja del desarrollo, la capacidad de adaptar políticas según las variaciones en el tiempo y enfocarse en realidades específicas de cada país son temas críticos en el campo del cambio social y dentro del contexto actual de un mundo globalizado”. (2005)
Recomendaciones
Este análisis concluye con algunas interrogantes que pueden ayudar a reflexionar a los responsables de la política exterior ecuatoriana a mejorar sus actuaciones en cuanto a su relación con otros actores no estatales. ¿Es posible no ser parte de la sociedad civil? y si es así ¿Qué hacer con esos individuos que viven en sociedades en las cuales el sistema representativo es deficiente y no encarna sus intereses? ¿Pueden tener cabida dentro de la sociedad civil internacional? ¿Cómo convertir al Estado ecuatoriano, y en especial a la Cancillería en un elemento amalgamador de las organizaciones de la SC a fin de involucrarlas en las decisiones de política exterior y reforzar así su institucionalización y su proyección internacional? Se trata de preguntas que necesitan de respuestas amplias y urgentes. Es necesario que en el Ecuador identifiquemos a los canales por los cuales trabaja la SCI a fin de poder, si fuese el caso, influir en ellos o aprovecharlos para beneficio de nuestro país, tanto a nivel estatal como civil. Este esfuerzo necesita de mecanismos permanentes de diálogo y de creación de un ambiente de confianza para que la negociación entre los actores sea transparente y constructiva.
Como se ha insistido a lo largo de esta investigación, el papel de la Cancillería ecuatoriana es crucial para identificar las organizaciones de la SCI que puedan servir para el apalancamiento de los objetivos de política exterior de nuestro país. En este sentido, las reuniones que están sosteniendo varias delegaciones nacionales alrededor del continente al respecto de la auditoría de la deuda externa, presentada en Quito el pasado 20 de noviembre, tanto con gobiernos amigos, como con organizaciones de la sociedad civil, en especial tanques de pensamiento y coaliciones especializadas en este tema, es un excelente indicio en la dirección de reforzar los intereses de nuestra política exterior con relación a este y otros temas. No obstante, es necesario también contar con relaciones más constructivas y permanentes con otras organizaciones de la SCI en varios tópicos internacionales, a fin de reforzar el trabajo de las Misiones Diplomáticas en cuanto a los asuntos medioambientales, derechos humanos, seguridad, cooperación en caso de desastres naturales, candidaturas para dignidades internacionales, etcétera, a fin de incrementar el conocimiento e interés de la opinión pública internacional en los asuntos del Ecuador.
Finalmente, una tarea importante de la Cancillería debe ser la de construir puentes más amplios con las distintas organizaciones de la SC en el Ecuador, a fin de no sólo contribuir a su mejora institucional y su proyección internacional, sino especialmente a que estas organizaciones se conviertan en verdaderos socios estratégicos para la consecución efectiva de los intereses nacionales. Esto exige tanto de un financiamiento importante, como también de mecanismos de diálogo permanente entre los distintos actores. Además, es central en esta fórmula el trabajo decidido de instituciones educativas, círculos académicos, tanques de pensamiento, e individuos de ideas valiosas pero aún desorganizados, con el objetivo de lograr que la política exterior no se perciba como divorciada de la vida de los ciudadanos, lo que significa un gran estigma no solo para esta Cancillería, sino en general para muchas entidades responsables de la política de proyección internacional alrededor del mundo.
El sistema internacional es naturalmente anárquico porque está compuesto por una multiplicidad de actores distintos, cada uno con su agenda propia y sus intereses. Las capacidades de cooperación están determinadas por las relaciones de poder e influencia de cada uno de los actores, pero también por la voluntad efectiva de trabajar en temas que afectan a la comunidad internacional en su conjunto, lo que involucra, ineludiblemente, la desaparición de otros actores internacionales disfuncionales al sistema. Por lo tanto, el análisis debe ser holístico y profundo, a fin de perfeccionar la capacidad de separar a los amigos de los enemigos y competir junto con los primeros y en contra de los últimos en la arena internacional.
Bibliografía
Acosta, Alberto y Jaime Atienza. “Migraciones y Desarrollo. Estudio de dos casos particulares: Ecuador y Marruecos: parámetros sociales, políticos y económicos y perspectivas de cooperación”. Migraciones y Desarrollo. Propuestas Institucionales y Experiencias Prácticas. Centro de Estudios de Cooperación al Desarrollo (CECOD). Madrid. 2004.
Foley, Michael y Bob Edwards. “The Paradox of Civil Society”. Journal of Democray. John Hopkins Univesity Press. 1996. 38-52
Guzmán Manrique, Gustavo. “Desafíos de las Relaciones entre la Comunidad Andina y Centroamérica” Presentación en el Seminario Regional Escenarios de Inserción Internacional de la Comunidad Andina. Lima. 2005
Jordan, Lisa. “Civil Society’s Role in Global Policymaking”. Global Policy Forum. 2003. Disponible en: http://www.globalpolicy.or/ngos/intro/general/2003/0520role.htm
Morera Herrera, David. “Globalización y Sociedad Civil: Una crítica marxista”. Universidad de Costa Rica. Facultad de Ciencias Sociales. Escuela de Trabajo Social. 2007. Disponible en: http://www.ts.ucr.ac.cr/binarios/docente/pd-0180.pdf
O’Brien, Rory. “Philosophical History of the idea of Civil Society”. Febrero 1999. Disponible en: http://www.web.net/robrien/papers/civhist.html
Orozco, Manuel. “Transnacionalismo y desarrollo: Tendencias y oportunidades en América Latina”. Foreign Affairs en Español. México DF. Julio-Septiembre 2005. Volumen 5, Número 3.
Serbin, Andrés, “La sociedad civil transnacional y los desafíos de la Globalización”. en Ciudadanía y Mundialización, Madrid. CEFIR, CIDEAL, INVESP, p. 19. Año 2000.
Willets, Peter. “Transnational Actors and International Organization in Global Politics”. En J. Baylis y S.Smith (eds.). The Globalization of World Politics. Oxford University Press. Oxford-New York, 2001. 356-383.
[1] Los conceptos de sociedad civil han sido desarrollados históricamente por autores como Sócrates, Platón, San Agustín, Hobbes, Locke, Rousseau, Kant, Hegel, Alexis de Tocqueville, Marx, John Rawls, Bobbio, Michael Walzer entre otros, y en el punto de vista internacional, por Keohane y Nye, desde 1989. La investigación amplia de los conceptos de sociedad civil están disponibles en “Philosopical History of the Idea of Civil Society” de Rory O’Brien. (1999).
[2] Ídem nota 1
[i] Esta parte de la investigación no será desarrollada en el presente trabajo, sino que pertenece a un ámbito de análisis específico, razón por la cual aquí se muestra solo a manera de enunciado general.
[ii] A este respeto, se puede valorar el estudio “Informe de Valoración Índice de la Sociedad Civil CIVICUS para Costa Rica”, de la Fundación Acceso, elaborado por Erick Solera Mata, y Tanya Lockwood Fallas en 2006, y disponible en:
http://www.acceso.or.cr/sites/acceso.or.cr/files/Informe-CR-ISC-CIVICUS_0.pdf
Este trabajo retoma exámenes previos sobre el papel de las organizaciones de la sociedad civil en el ámbito local e internacional. La investigación sostiene la hipótesis ampliamente difundida en varios estudios académicos de que la complejidad en la definición de la sociedad civil (SC) no solo ha convertido a la investigación sobre este tema en ardua, sino que ha aportado para que el campo de acción de la SC no esté bien determinado.
Una vez planteada la dificultad del análisis de la sociedad civil, estudiaremos el espectro de su acción y la identificaremos como un actor de creciente importancia en las relaciones internacionales. En estén contexto, procuraremos definir el concepto de sociedad civil internacional, y hacer un repaso a las distintas organizaciones que la conforman, tales como las Organizaciones no Gubernamentales Internacionales (IONG’s), movimientos sociales y políticos, campañas internacionales, tanques de pensamiento, etcétera.
Se terminará analizando el caso ecuatoriano, en relación a la existencia o no de entidades organizadas de la sociedad civil en cuanto a su perspectiva internacional, su relación con las entidades del estado, en especial con el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integración, y su papel en la definición de la política exterior, en especial en foros multilaterales, y se abordarán estrategias para mejorar las condiciones de negociación para lograr que las aspiraciones de estos actores se incorporen a los mecanismos de toma de decisiones de política exterior en el Ecuador.
Sociedad Civil Internacional (SCI): actor del sistema mundial
Antes de iniciar el estudio de la sociedad civil internacional, y tal como hemos enunciado anteriormente, es necesario realizar un seguimiento a la evolución histórica de la sociedad civil. Varios autores han procurado identificar el papel y la función de este actor dentro de las esferas de toma de decisiones políticas de manera directa o indirecta. Adicionalmente, las muy distintas aproximaciones que los estudiosos han tenido sobre la sociedad civil han contribuido a que su definición no sea todavía demasiado clara.
Por esta razón, la investigación sobre este tema ha tomado en cuenta la evolución histórica del concepto de sociedad civil, en base de algunos conceptos, como pueden ser los siguientes[1].
Visión conceptual de SC como actor distinto a sociedad político-gubernamental, militar y mercado.
Visión del concepto de la SC como articuladora de los derechos e intereses individuales versus los grupales y públicos.
Visión sobre el concepto de SC en cuanto a su nivel organizativo e institucional de acción colectiva.
Análisis de la sociedad civil como un actor pasivo de las relaciones político-sociales de una nación-estado, versus la idea de una sociedad civil activa, participativa e influyente de las decisiones políticas.
La SC como actor complementario de la acción de la sociedad política estatal, versus el concepto de SC como antagonista y denunciante del Estado.
La SC como un actor coherente y homogéneo, en contraposición de una SC como ente plural y con limitada coherencia de acción y poder de articulación.
La SC como ente dador y retenedor de soberanía frente al Estado dentro de un sistema político dado y los limites de la acción frente a los ámbitos de representación.
Precisamente sobre estos dos últimos puntos, el análisis se enfoca sobre los límites y campos de acción de la SC, ya que las distintas definiciones planteadas demuestran claramente que al tratar de definirla se procura limitar deontológicamente su participación dentro de la esfera de toma de decisiones. El debate planteado por el liberalismo de Thomas Hobbes y John Locke acerca del papel de las organizaciones de la sociedad civil como intermediarias de los intereses particulares frente al Estado, continuado por el contrato social de Rousseau y el papel regulador del Estado para evitar el predominio de la clase propietaria sobre el resto de la sociedad, culmina entonces en la aproximación del filósofo alemán Immanuel Kant, quien introduce finalmente una dimensión deontológica al afirmar que el individuo debe ser visto como un fin en si mismo y sugiere que una aproximación funcionalista de la SC significa que debe ser analizada como distinta del Estado[2].
Sobre el concepto de SC, el reconocido politólogo Jeffrey Alexander, en su obra “Sociedad Civil” (2000) señala que esta “…debe ser concebida como una esfera solidaria desde la cual cierta clase de comunidad universalizada viene a definirse y hasta cierto punto a reforzarse. La opinión pública muestra el grado en que existe esta comunidad solidaria; además ella posee sus propios códigos culturales y sus narrativas en un idioma democrático (...) y se hace visible a través de un conjunto característico de prácticas interaccionales, como civilidad, igualdad, criticismo y respeto”. (Citado en Morera Herrera, 2007). Esta definición ha resistido las críticas de los intelectuales de izquierda que utilizan argumentos de la lucha de clases y la naturaleza competitiva del capitalismo para aportar dimensiones menos “bondadosas” al concepto de sociedad civil.
En este orden de investigación, sin duda los analistas identificados con el pensamiento liberal han contribuido decididamente al estudio de los orígenes, conceptos y evolución de la sociedad civil internacional, y ubican su nacimiento en la Primera Internacional Socialista. Por ejemplo Colás, plantea que “... con anterioridad al despliegue actual del proceso de globalización, se ha ido conformando históricamente una sociedad civil internacional, configurada originalmente por movimientos sociales de viejo cuño, como el movimiento obrero o los movimientos campesinos, que trascienden en su accionar las fronteras nacionales” (citado en Servin, 2000)
Pero ¿Cuáles son las diferencias entre la SC y la SCI? Sobre este punto, es necesario reconocer que este debate es de suma trascendencia al momento de intentar producir una hipótesis sobre el concepto de sociedad civil internacional. Para fines de este trabajo se considera a la SCI como un actor básicamente gregario y definido por el conjunto de organizaciones que la conforman, y se toma en cuenta algunos aspectos que la diferencian de la SC como su campo de acción, sus relaciones con los otros actores del sistema internacional (en especial estado-naciones), su búsqueda de reconocimiento internacional, su interés de influencia sobre la agenda mundial, etcétera. El tomar en cuenta estos elementos permite realizar un mejor análisis sobre las diferencias y semejanzas de ambos conceptos (SC vs SCI) y reflexionar acerca del ámbito de acción de la SCI como un actor de creciente importancia y relativo poder en las relaciones internacionales, sobre todo, en cuanto a su capacidad de acaparar las esferas de influencia dentro del sistema internacional y eventualmente reemplazar a los otros actores internacionales, como el estado-nación, a pesar de su definición en constante evolución y su a menudo sobre-dilatación de ámbitos de acción.
Si bien varios académicos han reflexionado sobre la creciente importancia de los actores no tradicionales dentro de las relaciones internacionales, es necesario, para fines analíticos y prácticos aclarar que no todos los actores no estatales pueden caber dentro del concepto de SCI. Las corporaciones multinacionales o algunos grupos nacionalistas que buscan el poder por medio de la lucha armada, no pueden estar dentro de la misma categoría que Organizaciones no Gubernamentales Internacionales (IONG’s), ONG’s nacionales con cierto alcance en las relaciones transnacionales, movimientos sociales y religiosos, campañas internacionales, tanques de pensamiento, etcétera. (Razón por la que no son objeto de análisis en este trabajo). El debate en este punto se refiere a que las Corporaciones Transnacionales buscan influir en el ámbito político al ejercer presión sobre gobiernos extranjeros, o utilizando a los agentes diplomáticos y decisores políticos de sus países de origen para lograr prerrogativas que coadyuven a su fin de lucro, igualmente que la meta de varios grupos armados es la de lograr poder político y control sobre el Estado, lo que les excluye como organizaciones de la SCI (Willets, 361).
No obstante de esta aclaración, y tomando como fundamento los estudios de Robert Keohane (2002), el reciente capítulo del conflicto entre El Ecuador y Brasil, en el que intervienen también otros actores no estatales, como son principalmente la empresa brasileña Norberto Odebrecht, medios de comunicación de ambos países, organizaciones internacionales de solución de controversias y otras empresas locales, exponen claramente la Interdependencia entre los actores del sistema internacional en este particular episodio, ya sean estatales o no, lo que exige entonces de que se enfoque esta crisis holísticamente y en especial de manera pragmática.
El debate sobre el desarrollo de las relaciones transnacionales por medio de actores no tradicionales del sistema internacional ha sido introducido, como se mencionó anteriormente, por Robert Keohane y Joseph Nye en varios escritos, especialmente en Transnational Relations and World Politics, (1972) el cual constituye el primer estudio académico sobre la nueva política transnacional. Partiendo de estas ideas, debemos reconocer que la SCI se ha desarrollado por varios factores relacionados con la globalización como la mejora de las comunicaciones, el creciente número de organizaciones de la SC que buscan defender sus intereses a nivel global, la creciente institucionalidad de la IONG’s que han desarrollado infraestructura y reconocimiento global en las últimas décadas, logrando así afianzar su poder de influencia en las esferas internacionales formales e informales y, en mi concepto, el creciente y amplio abanico de temas de la agenda internacional que los Estados no pueden o no quieren tratar, produciendo así la pregunta acerca de los limites de la acción de la SCI y sus organizaciones. Adicionalmente, gracias al vínculo entre la globalización y el desarrollo de las nuevas tecnologías, se ha creado un espacio para la sociedad civil internacional en la formación de la opinión pública por medio del acceso a medios y soportes alternativos (la creación de la “aldea global”).
A la hora de aterrizar conceptos al caso ecuatoriano, podemos ver que la capacidad de operación de la sociedad civil es bastante limitada, entre otras razones, porque el sistema político nacional ha sido diseñado tradicionalmente para que el Estado cope la mayor cantidad de tareas, y por tanto espacios de poder. De hecho, la Nueva Constitución Política del Estado, aprobada recientemente por la gran mayoría de ecuatorianos, refuerza y amplia las potestades del Estado, y, en mi concepto, termina por eclipsar las acciones de la sociedad civil y limita ambos, su campo de acción, y su proyección internacional.
Entendiendo el campo de acción de la SCI
Luego de percibir a la SCI no solamente como un producto del desarrollo de las relaciones transnacionales, sino como este intento de “conjunto de personas (jurídicas)” que representan los intereses de los individuos de una manera conjunta, orgánica y plural, creando una especie de “tejido social internacional”, es necesario determinar que precisamente lo distinto de los intereses de los grupos de la SCI crea realidades variadas opuestas y a menudo conflicto de intereses. En primer lugar, la especialización de cada organización en temas distintos, los cuales a menudo están subdivididos en otros más pequeños, nos muestra que el papel desempeñado por la SCI ha ampliado la agenda internacional, introduciendo al debate nuevos temas o poniendo en la palestra varios tópicos que habían sido relegados a agendas de menor importancia. Es necesario reconocer que el poder relativo de las distintas instituciones de la SCI puede ser medido con lo que algunos autores como Peter Willets describen como dominios políticos, refiriéndose al “conjunto de cuestiones políticas que deben ser decididas en conjunto ya que están ligadas por los procesos políticos de una organización internacional. Por ejemplo, si la política financiera es resuelta por el Fondo Monetario Internacional, un dominio político puede cubrir varios temas como política financiera incluido desarrollo, medio ambiente y temas de género”. (371)
Es en este tipo de temas en los cuales las organizaciones de la SCI, encabezadas por las IONG’s y los “tanques de pensamiento”, ejercen su dominio político y su real poder de influencia. La gran diversidad de temas de la agenda internacional exigen del trabajo especializado no solo de agencias estatales, sino de organizaciones no gubernamentales que idealmente defienden intereses más amplios que los de un grupo nacional y que por tanto añadirían una dimensión ética al tratamiento de un tema específico. Temas como las estrategias de desarrollo humano, el cuidado de la biodiversidad en especies específicas, la defensa del derecho humanitario en la erradicación de minas antipersonales, la condonación de la deuda a países inviables, o los mecanismos de comercio alternativo son algunos de los temas en los cuales el papel de la SCI es relevante y a menudo decisivo. No obstante, sería ingenuo no reconocer el hecho de que cada organización tiene su agenda propia, lo que aporta sin duda al corporativismo y a la difusión de acciones.
Esta parte del análisis resulta determinante en cuanto es capaz de otorgarnos una visión más objetiva de la relevancia de las organizaciones de la SCI y sus ámbitos de acción. Es necesario entonces analizar el papel de la SCI en las relaciones supra-nacionales en cuanto a su relación con los otros actores, en especial los Estados. Michael W. Foley y Bob Edwards, en su artículo “The Paradox of Civil Society”, realizan una pormenorizada investigación sobre este tema y apuntan que el debate sobre sociedad civil versus sociedad política no termina de arrojar resultados definitivos, e identifican dos líneas de pensamiento. Por un lado, los conceptos denominados “Sociedad Civil 1”, que ponen énfasis al estilo de la vida en asociación, particularmente en cuanto desarrolla patrones de civilismo en las acciones de los ciudadanos en un régimen democrático (que tiene como uno de sus máximos representantes a Robert D. Putnan y sus ideas sobre el “tejido social”), mientras que los argumentos de “Sociedad Civil 2” se refiere a un ámbito de acción independiente del Estado y que por esa condición es capaz precisamente de crear resistencia a un régimen autoritario, como lo ocurrido en Europa del Este y Latinoamérica (Antonio Gramsci en Foley y Edwards, 38-9).
Estos conceptos nos pueden ayudar a entender cual debería ser el papel de la sociedad civil y trasladar el análisis a la SCI en cuanto a que las organizaciones que la conforman son o no actores que ayudan a la gobernabilidad mundial. Es Putnan, refiriéndose al papel de la sociedad civil, y sobre los conceptos de Mancur Olson, quien señala que “Mientras más densos sean los lazos en una comunidad, mayor será la probabilidad de que los ciudadanos sean capaces de cooperar para muto beneficio”, “el capital social, si toma cuerpo en redes horizontales de compromisos civiles, mejora el desempeño de la política y la economía, en vez de lo contrario: Sociedad fuerte, economía fuerte; sociedad fuerte, estado fuerte”. (Traducción libre)
¿Es este argumento trasladable al ámbito internacional?, considero que si bien las relaciones internacionales tienen todavía como principal actor a los estados y su principal dinámica es la relación con sus pares, las nuevas realidades de la globalización han desarrollado el creciente poder de la SCI, representada en sus distintas organizaciones, las cuales procuran reducir los términos de anarquía del sistema internacional y colaboran, en cuanto su trabajo sea constructivo, a crear mejores “condiciones de gobernabilidad mundial” (Jordan, 2003). Considero que la SCI cumple cada vez más un rol de complementariedad de los entes estatales, los cuales están limitados en su acción por una gran cantidad de variables, entre las cuales se puede señalar por ejemplo, que cada Estado por separado no es una unidad coherente, ágil y homogénea (Keohane y Nye; Willets, 359) y que son los movimientos y organizaciones civiles internacionales los que cierran la brecha de la acción política internacional, la cual ha menudo es bastante ancha.
Ha sido precisamente el trabajo de varias organizaciones de la SCI el que ha merecido el reconocimiento por parte de la comunidad internacional. Recordemos que la ONU ha otorgado el estatus de consultivas a varias IONG’s dentro del ECOSOC, en tres categorías.
Un grupo pequeño de ONG’s que tienen un estatus alto, envueltas en la mayoría de actividades del Consejo;
ONG’s especializadas, envueltas en pocos campos de actividad y que tienen gran reputación en ellos; y
Un conjunto de ONG’s que hacen contribuciones aisladas al Consejo (Willets, 366).
Si bien constituye de gran importancia el hecho de que varias organizaciones de la SCI sean reconocidas por la ONU, no es menos cierto que el foro de Naciones Unidas ha ido perdiendo su importancia por varias razones muy conocidas como burocracia, lentitud, politización y complejidad en los procesos de toma de decisiones. Por esta razón, es necesario ampliar el espectro de análisis a las organizaciones de la SCI que actúan también en otros ámbitos y que han demostrado su importancia en otros regímenes internacionales trabajando junto a los responsables de las decisiones de política exterior de varios países. En este punto cabe señalar que ONG’s separadas buscan primero reconocimiento nacional en algunos países antes de formar una IONG, en una especie de federación informal, a fin de intercambiar información y aprender de las experiencias de cada una (Willets, 368). En este sentido, debemos considerar que el grado de institucionalización de las ONG’s puede resultar un factor determinante a la hora de medir su efectividad a nivel internacional, ya que se pueden crear lazos relajados que sean efectivos para alcanzar objetivos específicos, por ejemplo campañas internacionales, o por el contrario lazos institucionales muy fuertes que lleguen a ocasionar ineficacia del trabajo (Organizaciones de la SCI de estructura inflexible y vertical). Adicionalmente, existe una variedad de ONG’s llamadas híbridas en las cuales trabajan el gobierno e individuos de la sociedad civil, como la Cruz Roja Internacional, la Unión Conservacionista Internacional, La Asociación Internacional de Transporte Aéreo, etcétera, las cuales complican aún más la definición de SCI.(Willets, 370)
Dentro de la investigación, y llegado a estas alturas del proceso reflexivo, sería importante identificar a las principales organizaciones de la SCI, cuales son sus actividades, objetivos y visión sobre su trabajo en el sistema internacional y el papel de la SCI en general dentro de dicho sistema. A fin de realizar esta investigación, sería deseable replantear el análisis de las organizaciones de la SCI y dividirlas por actividad o sede principal e investigar sobre sus miembros, su importancia, mecanismos de financiamiento, etcétera, y luego poner énfasis especial sobre aquellas que sean más activas en el Ecuador para así determinar en realidad cual es su campo de acción, su nivel de importancia y su oportunidad de cooperación[i]. Considero que la conciencia de grupo sobre pertenecer a la SCI para estas organizaciones es de real trascendencia, y se debe valorar de manera especial el hecho de de si estas organizaciones efectivamente se ven a si mismas como de la SCI, ya que probablemente varias ni siquiera tomen en cuenta este concepto, mientras que otras tendrán claro que si son parte de ella. Más allá del ejercicio de “auto-reconocimiento”, es claro que existen organizaciones que poseen un peso importante dentro del contexto internacional y constituyen jugadores de creciente relevancia en el sistema internacional. Por ejemplo, Amnistía Internacional, Greenpeace, La Iglesia Pentecostal, Campaña Jubileo 2000, etcétera.
Uno de los retos de este Ministerio es mejorar el entendimiento y cooperación con los actores no estatales en el ámbito internacional para saber como enfrentarlos o aliarnos con ellos en caso de una negociación multilateral, siempre en consideración a los intereses de la política exterior del país. Por otro lado, y tal y como se argumentó anteriormente, la base de un sistema político democrático no sólo radica en un estado fuerte, sino en una sociedad civil fuerte, tanto a nivel nacional como internacional. En este sentido, la Cancillería ecuatoriana tiene una responsabilidad importante en ayudar a construir las organizaciones de la sociedad civil ecuatorianas, y reforzarlas institucionalmente, para que se conviertan en socios estratégicos en la consecución de los objetivos de la política exterior. Esta acción debería coadyuvar al proceso de proyección de éstas como organizaciones de creciente influencia en el ámbito de la toma de decisiones del sistema internacional. A mi juicio, un excelente intento en este sentido fue promovido por este Ministerio a través del Planex, no obstante, el seguimiento del mismo ha quedado en un segundo plano ante las coyunturas actuales y las decisiones del actual gobierno en cuanto a las prioridades de la política exterior ecuatoriana.
Relaciones Bilaterales y multilaterales, el papel de las SCI.
Una de las debilidades en el establecimiento de relaciones orgánicas de cooperación y diálogo político entre el Ecuador y por ejemplo, sus pares centroamericanos ha sido la debilidad de la integración en varios aspectos, entre ellas, la no participación de los actores no estatales (SCI) en los intentos de acercamiento. En este sentido, el investigador Gustavo Guzmán Manrique, y refiriéndose a la relación entre la Comunidad Andina de Naciones (CAN), y el Sistema de Integración Centro Americano (SICA), indica que el análisis nos nuestra “dos regiones cultural y geográficamente cercanas pero con escasos vínculos e iniciativas comunes para ampliar y profundizar sus relaciones.” (2005)
A mi juicio, uno de los aspectos en los que la relación bilateral del Ecuador con otros países es débil, en cuanto a la consecución de los objetivos de política exterior, es el escaso (por no decir nulo) involucramiento de las organizaciones de la sociedad civil en los planes de integración sostenida. En el caso de la cooperación del Ecuador con los países centroamericanos, esta realidad es sumamente patente, y en especial en las relaciones ecuatoriano-costarricenses, donde los espacios otorgados por Costa Rica para su relaciones con actores no estatales es amplia, pero donde no se incluye a organizaciones de la SC ecuatorianas, lo que influye directamente también en las relaciones entre los dos estados.
El apalancamiento que reciben las organizaciones de la Sociedad Civil está determinado también por la imagen del país donde tienen su origen o sede permanente. En este sentido, Costa Rica ha apoyado iniciativas de la sociedad civil enmarcadas en sus objetivos de política exterior, como son los temas medioambientales y de desarme[ii].
Sobre el caso del Ecuador, el debate sobre la participación de la sociedad civil en el plano internacional, toca ineludiblemente el tema migratorio. Precisamente sobre este tema, Alberto Acosta y Jaime Atienza señalan “cabría preguntarse cuál puede ser el aporte organizativo y democrático que puede provocar la emigración por efecto del contacto con prácticas políticas sustentadas en un mayor respeto a la participación ciudadana, existentes en los países del “primer mundo”. Este potencial podría verse a su vez limitado en la medida que los y las compatriotas que retornan, al escalar posiciones en la estructura social gracias a los bienes materiales y no materiales acumulados en el exterior, no sólo que pueden ser susceptibles de prácticas rentísticas en lo económico, sino que también pueden asumir posiciones y actitudes propias de sectores de clase media timoratos frente al cambio, lo que les transformaría en factores conservadores.”
El transnacionalismo, es decir la participación de organizaciones de la SC en el plano internacional, en el caso del Ecuador se refleja casi exclusivamente en la migración y en las distintas organizaciones que han sido creadas por los migrantes para defender sus derechos. No obstante, las organizaciones de migrantes no ha sido capaces de trascender en otras esferas, ni de lograr por ejemplo, representación política, como si lo han hecho otros colectivos de migrantes en países como Estados Unidos, por medio de representantes en la función legislativa. Por otro lado, los grupos integrantes de la sociedad civil, en el caso ecuatoriano no están bien definidos ni han logrado una participación relevante en las decisiones de política exterior, más que en el tema migratorio, y han dejado a un lado aspectos de trascendencia internacional como los temas ambientales, económicos, comerciales, de seguridad, etcétera. Esto sin duda significa una debilidad en la consecución de los objetivos de la política exterior ecuatoriana, y un divorcio entre los receptores y los decisores de las acciones internacionales del Ecuador.
La complejidad en la definición de SC se debe a varios factores que han sido repasados a lo largo de la investigación, y es precisamente esa dificultad lo que hace que se convierta en un actor débil por ser plural y a menudo desarticulado, y a la vez muy fuerte a causa de sus múltiples campos de acción y su capacidad de movilización y trabajo de campo. En el caso del Ecuador esta difusión de esfuerzos es aún más patente, como se detalló en los párrafos anteriores.
Uno de los aspectos más importantes sobre la sociedad civil y su actuación internacional es, como lo señalan varios autores, es que ésta se constituye en un actor de gran relevancia en la gobernabilidad nacional e internacional, en sistemas democráticos locales y también dentro del sistema internacional, ya que la SC y la SCI son en mi opinión, junto con los medios, los más importantes catalizadores de los mecanismos de rendición de cuentas (accountability) dentro de los sistemas políticos de representación.
El intentar definir a la SCI nos hace ver que ella ha superado su campo de acción desde el punto de vista deontológico y su trabajo puede resultar deficiente en algunos temas, no obstante, esta debilidad ocurre con mayor incidencia en el ámbito nacional cuando el Estado es impotente y las distintas organizaciones de la sociedad civil acaparan los espacios de poder a fin de mostrar a sus intereses particulares como de toda la sociedad.
Como Manuel Orozco señala “El desarrollo económico es un proceso complejo que pasa por integrar una variedad de actores e instituciones para poner en marcha estrategias sólidas de largo plazo. Esto puede implicar integrar nuevos participantes y ajustarse a realidades cambiantes. La naturaleza compleja del desarrollo, la capacidad de adaptar políticas según las variaciones en el tiempo y enfocarse en realidades específicas de cada país son temas críticos en el campo del cambio social y dentro del contexto actual de un mundo globalizado”. (2005)
Recomendaciones
Este análisis concluye con algunas interrogantes que pueden ayudar a reflexionar a los responsables de la política exterior ecuatoriana a mejorar sus actuaciones en cuanto a su relación con otros actores no estatales. ¿Es posible no ser parte de la sociedad civil? y si es así ¿Qué hacer con esos individuos que viven en sociedades en las cuales el sistema representativo es deficiente y no encarna sus intereses? ¿Pueden tener cabida dentro de la sociedad civil internacional? ¿Cómo convertir al Estado ecuatoriano, y en especial a la Cancillería en un elemento amalgamador de las organizaciones de la SC a fin de involucrarlas en las decisiones de política exterior y reforzar así su institucionalización y su proyección internacional? Se trata de preguntas que necesitan de respuestas amplias y urgentes. Es necesario que en el Ecuador identifiquemos a los canales por los cuales trabaja la SCI a fin de poder, si fuese el caso, influir en ellos o aprovecharlos para beneficio de nuestro país, tanto a nivel estatal como civil. Este esfuerzo necesita de mecanismos permanentes de diálogo y de creación de un ambiente de confianza para que la negociación entre los actores sea transparente y constructiva.
Como se ha insistido a lo largo de esta investigación, el papel de la Cancillería ecuatoriana es crucial para identificar las organizaciones de la SCI que puedan servir para el apalancamiento de los objetivos de política exterior de nuestro país. En este sentido, las reuniones que están sosteniendo varias delegaciones nacionales alrededor del continente al respecto de la auditoría de la deuda externa, presentada en Quito el pasado 20 de noviembre, tanto con gobiernos amigos, como con organizaciones de la sociedad civil, en especial tanques de pensamiento y coaliciones especializadas en este tema, es un excelente indicio en la dirección de reforzar los intereses de nuestra política exterior con relación a este y otros temas. No obstante, es necesario también contar con relaciones más constructivas y permanentes con otras organizaciones de la SCI en varios tópicos internacionales, a fin de reforzar el trabajo de las Misiones Diplomáticas en cuanto a los asuntos medioambientales, derechos humanos, seguridad, cooperación en caso de desastres naturales, candidaturas para dignidades internacionales, etcétera, a fin de incrementar el conocimiento e interés de la opinión pública internacional en los asuntos del Ecuador.
Finalmente, una tarea importante de la Cancillería debe ser la de construir puentes más amplios con las distintas organizaciones de la SC en el Ecuador, a fin de no sólo contribuir a su mejora institucional y su proyección internacional, sino especialmente a que estas organizaciones se conviertan en verdaderos socios estratégicos para la consecución efectiva de los intereses nacionales. Esto exige tanto de un financiamiento importante, como también de mecanismos de diálogo permanente entre los distintos actores. Además, es central en esta fórmula el trabajo decidido de instituciones educativas, círculos académicos, tanques de pensamiento, e individuos de ideas valiosas pero aún desorganizados, con el objetivo de lograr que la política exterior no se perciba como divorciada de la vida de los ciudadanos, lo que significa un gran estigma no solo para esta Cancillería, sino en general para muchas entidades responsables de la política de proyección internacional alrededor del mundo.
El sistema internacional es naturalmente anárquico porque está compuesto por una multiplicidad de actores distintos, cada uno con su agenda propia y sus intereses. Las capacidades de cooperación están determinadas por las relaciones de poder e influencia de cada uno de los actores, pero también por la voluntad efectiva de trabajar en temas que afectan a la comunidad internacional en su conjunto, lo que involucra, ineludiblemente, la desaparición de otros actores internacionales disfuncionales al sistema. Por lo tanto, el análisis debe ser holístico y profundo, a fin de perfeccionar la capacidad de separar a los amigos de los enemigos y competir junto con los primeros y en contra de los últimos en la arena internacional.
Bibliografía
Acosta, Alberto y Jaime Atienza. “Migraciones y Desarrollo. Estudio de dos casos particulares: Ecuador y Marruecos: parámetros sociales, políticos y económicos y perspectivas de cooperación”. Migraciones y Desarrollo. Propuestas Institucionales y Experiencias Prácticas. Centro de Estudios de Cooperación al Desarrollo (CECOD). Madrid. 2004.
Foley, Michael y Bob Edwards. “The Paradox of Civil Society”. Journal of Democray. John Hopkins Univesity Press. 1996. 38-52
Guzmán Manrique, Gustavo. “Desafíos de las Relaciones entre la Comunidad Andina y Centroamérica” Presentación en el Seminario Regional Escenarios de Inserción Internacional de la Comunidad Andina. Lima. 2005
Jordan, Lisa. “Civil Society’s Role in Global Policymaking”. Global Policy Forum. 2003. Disponible en: http://www.globalpolicy.or/ngos/intro/general/2003/0520role.htm
Morera Herrera, David. “Globalización y Sociedad Civil: Una crítica marxista”. Universidad de Costa Rica. Facultad de Ciencias Sociales. Escuela de Trabajo Social. 2007. Disponible en: http://www.ts.ucr.ac.cr/binarios/docente/pd-0180.pdf
O’Brien, Rory. “Philosophical History of the idea of Civil Society”. Febrero 1999. Disponible en: http://www.web.net/robrien/papers/civhist.html
Orozco, Manuel. “Transnacionalismo y desarrollo: Tendencias y oportunidades en América Latina”. Foreign Affairs en Español. México DF. Julio-Septiembre 2005. Volumen 5, Número 3.
Serbin, Andrés, “La sociedad civil transnacional y los desafíos de la Globalización”. en Ciudadanía y Mundialización, Madrid. CEFIR, CIDEAL, INVESP, p. 19. Año 2000.
Willets, Peter. “Transnational Actors and International Organization in Global Politics”. En J. Baylis y S.Smith (eds.). The Globalization of World Politics. Oxford University Press. Oxford-New York, 2001. 356-383.
[1] Los conceptos de sociedad civil han sido desarrollados históricamente por autores como Sócrates, Platón, San Agustín, Hobbes, Locke, Rousseau, Kant, Hegel, Alexis de Tocqueville, Marx, John Rawls, Bobbio, Michael Walzer entre otros, y en el punto de vista internacional, por Keohane y Nye, desde 1989. La investigación amplia de los conceptos de sociedad civil están disponibles en “Philosopical History of the Idea of Civil Society” de Rory O’Brien. (1999).
[2] Ídem nota 1
[i] Esta parte de la investigación no será desarrollada en el presente trabajo, sino que pertenece a un ámbito de análisis específico, razón por la cual aquí se muestra solo a manera de enunciado general.
[ii] A este respeto, se puede valorar el estudio “Informe de Valoración Índice de la Sociedad Civil CIVICUS para Costa Rica”, de la Fundación Acceso, elaborado por Erick Solera Mata, y Tanya Lockwood Fallas en 2006, y disponible en:
http://www.acceso.or.cr/sites/acceso.or.cr/files/Informe-CR-ISC-CIVICUS_0.pdf
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